Innenminister Karl Peter Bruch hat am 26. Februar 2009 im Innenausschuss des rheinland-pfälzischen Landtags die Eckpunkte der Kommunal- und Verwaltungsreform dargestellt. Hierbei ging es im Schwerpunkt um die Optimierung der Struktur der verbandsfreien Gemeinden und der Verbandsgemeinden.

 

 

Erstes Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform

Das am 6. Oktober 2010 in Kraft getretene Erste Landesgesetz zur Kommunal- und Verwaltungsreform vom 28. September 2010 fußt auf den Eckpunkten der Landesregierung und enthält grundlegende Regelungen, die Gebietsstrukturen der verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden zu optimieren, die Möglichkeiten interkommunaler Kooperationen auszubauen sowie die Möglichkeiten einer unmittelbaren Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger in kommunalen Angelegenheiten zu erweitern.

Zum Entwurf der Landesregierung für dieses Gesetz sind eine begleitende Gesetzesfolgenabschätzung sowie ein Gutachten zu einzelnen Punkten erstellt worden. 

Gesetzliche Vorgaben für Gebietsänderungen

Das Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform (Artikel 1 des am 6. Oktober 2010 in Kraft getretenen Ersten Landesgesetzes zur Kommunal- und Verwaltungsreform) geht davon aus, dass in der Regel verbandsfreie Gemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern und Verbandsgemeinden mit mindestens 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern eine ausreichende Leistungsfähigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Verwaltungskraft haben, die sie in die Lage versetzen, auch künftig die eigenen und die übertragenen (staatlichen) Aufgaben fachlich fundiert und wirtschaftlich wahrzunehmen.

Unterschreitungen der Mindesteinwohnerzahl
Nach dem Landesgesetz können Unterschreitungen der Mindesteinwohnerzahlen unbeachtlich sein. So sind Unterschreitungen der Mindesteinwohnerzahl von 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern in der Regel bei Verbandsgemeinden mit mindestens 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, einer Fläche von mehr als 100 Quadratkilometern und mehr als 15 Ortsgemeinden unbeachtlich.

Außerdem können Unterschreitungen der Mindesteinwohnerzahlen aus besonderen Gründen unbeachtlich sein. Das Landesgesetz nennt als besondere Gründe beispielsweise landschaftliche und topografische Gegebenheiten, die geografische Lage einer kommunalen Gebietskörperschaft unmittelbar an der Grenze zu einem Nachbarstaat oder einem Nachbarland, die Wirtschafts- und Finanzkraft, die Erfordernisse der Raumordnung sowie die Zahl der nicht kasernierten Soldatinnen und Soldaten, Zivilangehörigen und Familienangehörigen der ausländischen Stationierungsstreitkräfte.

Zusammenschlüsse als Ganzes und innerhalb eines Landkreises

Das Landesgesetz gibt vor, dass Zusammenschlüsse von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden innerhalb desselben Landkreises und als Ganzes erfolgen sollen.

In Ausnahmefällen sind Zusammenschlüsse von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden mit einhergehender Änderung einer Landkreisgrenze und die Aufteilung der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde auf mehrere andere Verbandsgemeinden möglich.

Freiwillige Änderungen

In der Freiwilligkeitsphase bis 30. Juni 2012 haben verbandsfreie Gemeinden und Verbandsgemeinden selbst auf Gebietsänderungen im Sinne der Zielsetzung der Kommunal- und Verwaltungsreform hinwirken können.

Dies hat zu den folgenden freiwilligen Gebietsänderungsmaßnahmen geführt:

  1. Zusammenschluss der verbandsfreien Stadt Cochem und der Verbandsgemeinde Cochem-Land zur Verbandsgemeinde Cochem am 7. Juni 2009 (Landesgesetz vom 18. Februar 2009 [GVBl. S. 79]),
  2. Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Braubach und Loreley zur neuen Verbandsgemeinde Loreley am 1. Juli 2012 (Landesgesetz vom 20. Dezember 2011 [GVBl. S. 417]),
  3. Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Otterbach und Otterberg zur neuen Verbandsgemeinde Otterbach-Otterberg am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 20. Dezember 2011 [GVBl. S. 420]),
  4. Gebietsänderung der Verbandsgemeinde Neumagen-Dhron durch die Eingliederung ihrer Ortsgemeinden Neumagen-Dhron, Minheim und Piesport in die Verbandsgemeinde Bernkastel-Kues und die Eingliederung ihrer anderen Ortsgemeinde, der Ortsgemeinde Trittenheim, in die Verbandsgemeinde Schweich an der Römischen Weinstraße im Landkreis Trier-Saarburg am 1. Januar 2012 (Landesgesetz vom 26. September 2011 [GVBl. S. 373]),
  5. Zusammenschluss der verbandsfreien Stadt Osthofen und der Verbandsgemeinde Westhofen zur neuen Verbandsgemeinde Wonnegau am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 19. Dezember 2012 [GVBl. S. 406]),
  6. Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Rhens und Untermosel zur neuen Verbandsgemeinde Rhein-Mosel am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 8. Mai 2013 [GVBl. S. 132]),
  7. Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Lauterecken und Wolfstein zur neuen Verbandsgemeinde Lauterecken-Wolfstein am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 22. November 2013 [GVBl. S. 479]),
  8. Zusammenschluss der Verbandsgemeinden Bitburg-Land und Kyllburg zur neuen Verbandsgemeinde Bitburger Land am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 22. November 2013 [GVBl. S. 486]),
  9. Zusammenschluss der verbandsfreien Gemeinde Römerberg und der Verbandsgemeinde Dudenhofen zur neuen Verbandsgemeinde Römerberg-Dudenhofen am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 8. Mai 2013 [GVBl. S. 135]),
  10. Zusammenschluss der Verbandsgemeinde Waldsee sowie der verbandsfreien Gemeinden Altrip und Neuhofen zur neuen Verbandsgemeinde Waldsee am 1. Juli 2014 (Landesgesetz vom 22. November 2013 [GVBl. S. 482]),
  11. Zusammenschluss der Verbandsgemeinde Heßheim und der verbandsfreien Gemeinde Lamsheim zur neuen Verbandsgemeinde Lambsheim-Heßheim am 1. Juli 2014 (Artikel 1 des Landesgesetzes über freiwillige Gebietsänderungen der Gemeinde Lambsheim und der Verbandsgemeinde Heßheim sowie der Städte Bad Kreuznach und Bad Münster am Stein-Ebernburg vom 22. November 2013 [GVBl. S. 489]).

Änderung Verbandsgemeinde Treis-Karden
Ferner hat das Landesgesetz vom 22. November 2013 (GVBl. S. 494) die Gebietsänderung der Verbandsgemeinde Treis-Karden zum 1. Juli 2014 geregelt. Die Ortsgemeinden Lieg, Lütz, Moselkern, Müden (Mosel), Pommern und Treis-Karden wurden in die Verbandsgemeinde Cochem eingegliedert. Die Ortsgemeinden Binningen, Brieden, Brohl, Dünfus, Forst (Eifel), Kail, Möntenich und Roes gehören von da an der Verbandsgemeinde Kaisersesch und die Ortsgemeinden Lahr, Mörsdorf und Zilshausen der Verbandsgemeinde Kastellaun im Rhein-Hunsrück-Kreis an.

Änderung Bad Münster am Stein-Ebernburg 
Durch Landesverordnung vom 24. November 2013 (GVBl. S. 503) ist die Bad Münster am Stein-Ebernburg zum 1. Juli 2014 aus der Verbandsgemeinde Bad Münster am Stein-Ebernburg ausgegliedert worden. Die Stadt Bad Münster am Stein-Ebernburg wurde aufgelöst und das Gebiet in die Stadt Bad Kreuznach eingegliedert.

 

Weitere kommunale Gebietsänderungsmaßnahmen 

Auf konsensualer Basis im kommunalen Bereich sind auch 

geregelt worden. 

 

Andere Gebietsänderungen

Professor Dr. Martin Junkernheinrich von der Technischen Universität Kaiserslautern hat im Auftrag des Landes Untersuchungen zu Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden durchgeführt.

Zentrale Fragen der wissenschaftlichen Untersuchung waren:

  1. Liegen Ausnahmegründe für einen unveränderten Fortbestand der verbandsfreien Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnerinnen und Einwohnern und der Verbandsgemeinden mit weniger als 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern vor? Um welche Gründe handelt es sich dabei?
  2. Welche Gebietsänderungen kommen für verbandsfreie Gemeinden und Verbandsgemeinden, die diese Einwohnerzahlen unterschreiten und für die keine hinreichenden Ausnahmegründe vorliegen, in Betracht?
  3. Wie sieht eine Bewertung der eventuell vorhandenen Gebietsänderungsalternativen der betreffenden verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden jeweils aus?

Erster Teil – Für elf Verbandsgemeinden liegen Ausnahmegründe vor
Professor Dr. Junkernheinrich hat im ersten Teil der Untersuchungen festgestellt, dass bei elf Verbandsgemeinden mit weniger als 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, dies entspricht 17 Prozent aller Verbandsgemeinden mit weniger als 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern, bezogen auf die Zahl der Verbandsgemeinden am 30. Juni 2009, hinreichende Ausnahmegründe für ihren unveränderten Festbestand anerkannt werden können. Dabei handelt es sich um die Verbandsgemeinden Rockenhausen, Lauterecken, Ulmen, Kirn-Land, Arzfeld, Neuerburg, Altenahr, Baumholder, Hagenbach, Wöllstein und Dierdorf.

Für eine Verbandsgemeinde ohne eigenen Gebietsänderungsbedarf kann trotzdem das Erfordernis eines Zusammenschlusses mit einer Kommune, die einen solchen gemeindeimmanenten Gebietsänderungsbedarf hat, bestehen.

Zweiter Teil – Strukturanalyse und Neugliederungsvorschläge
Im zweiten Teil seiner Untersuchungen hat Herr Professor Dr. Junkernheinrich zunächst eine fusionsorientierte Strukturanalyse für das gesamte Land vorgenommen.

Anschließend sind von ihm mögliche Neugliederungsoptionen für die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden mit einem Gebietsänderungsbedarf einzelgemeindlich ermittelt und bewertet worden. Dabei hat er für die Zieldimension der kommunalen Leistungsfähigkeit die Indikatoren der fiskalischen Situation (Steuerkraft und Schulden) und der demografischen Entwicklung (Einwohnerzahl im Jahr 2020 und Einwohnerentwicklung bis zum Jahr 2020) angelegt. Für die Zieldimension der Bürgernähe waren die Indikatoren der räumlichen Verflechtung (Pendlerverflechtung und Distanz zwischen den bisherigen Verwaltungssitzen) und der Ortsgröße (Fläche und Einwohnerzahl der neuen Gebietskörperschaft) von Bedeutung.

Im Weiteren sind von Professor Dr. Junkernheinrich die bewerteten Neugliederungsoptionen für das gesamte Land Rheinland-Pfalz zu einem gesamträumlich optimierten Gebietszuschnitt kombiniert worden. Die so genannte Gebietszuschnittsoptimierungsrechnung zielt auf einen landesweit optimalen Gesamtlösungsvorschlag für die territoriale Neugliederung von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden ab. Hierfür hat er drei Neugliederungsvarianten ausgearbeitet.

Die Berichte über den ersten und den zweiten Teil der Untersuchungen von Professor Dr. Junkernheinrich sind als Downloads verfügbar.

Anmerkung zum zweiten Teil der Untersuchungen
Die einzelgemeindlichen Betrachtungen beziehen sich auf die verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden, für die ein Gebietsänderungsbedarf konstatiert worden ist. Die Analysen umfassen eine Benennung und Bewertung grundsätzlich möglicher vollständiger Zusammenschlüsse mit den unmittelbar angrenzenden Kommunen. 

Eine Aufteilung der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde auf mehrere Nachbarkommunen wurde nicht untersucht. Der Grund hierfür liegt insbesondere in der fehlenden hinreichenden Datenbasis für die Ortsgemeindeebene. Eine Darstellung von Zusammenschlüssen ganzer verbandsfreier Gemeinden oder Verbandsgemeinden wird der Priorisierung, die das Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform vorgibt, gerecht. Danach sollen Zusammenschlüsse von verbandsfreien Gemeinden oder Verbandsgemeinden als Ganzes erfolgen. Eine Aufteilung der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde auf mehrere andere Verbandsgemeinden lässt das Landesgesetz lediglich in Ausnahmefällen zu.

In die Untersuchungen sind aus methodischen Gründen alle verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden mit einem Gebietsänderungsbedarf, die zum 30. Juni 2009, dem Stichtag nach dem Landesgesetz über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform, die gesetzlichen Mindesteinwohnerzahlen unterschritten haben, einbezogen worden. Dazu gehören folglich die kommunalen Gebietskörperschaften, für die freiwillige Gebietsänderungen bereits gesetzlich geregelt oder vor Ort vereinbart oder beschlossen sind.

Kriterien für Gebietsänderungen
Die Untersuchungsergebnisse nennen und bewerten die Gebietsänderungskonstellationen, die zu kommunalen Gebietskörperschaften mit folgenden Kriterien führen:

  • Gesetzliche Mindesteinwohnerzahl von 12.000 Einwohnerinnen und Einwohnern 
  • Bis zu 38.568 Einwohnerinnen und Einwohnern (höchste Einwohnerzahl einer Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz, Verbandsgemeinde Montabaur)
  • Fläche von 465 Quadratkilometern (größte Fläche einer Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz, Verbandsgemeinde Prüm) 
  • 51 Ortsgemeinden (höchste Zahl der Ortsgemeinden einer Verbandsgemeinde, Verbandsgemeinde Bitburg-Land)

Durch Gebietszusammenschlüsse sollen keine kommunalen Gebietskörperschaften entstehen, die über die Größenverhältnisse der derzeit größten verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden wesentlich hinausgehen. Im Einzelfall kann sich daher, ungeachtet der Untersuchungsergebnisse des Professors Dr. Junkernheinrich, die Bildung einer Verbandsgemeinde mit mehr als 38.568 Einwohnerinnen und Einwohnern, einer Fläche von mehr als 465 Quadratkilometern oder mehr als 51 Ortsgemeinden als die beste Optimierungsmaßnahme erweisen.

Bei Gebietsänderungen, die nicht auf Freiwilligkeit basieren, müssen die untersuchten Gebietsänderungskonstellationen, die kommunale Gebietskörperschaften in nicht erforderlichen Größen hervorbringen würden, grundsätzlich ausgeschlossen werden. Gleiches gilt für Konstellationen, die aus anderen Gründen keine sachgerechten Lösungen darstellen, wie zum Beispiel kleine gemeinsame Grenzen der an den Gebietsänderungen beteiligten Kommunen und Flusslauf des Rheins ohne feste Straßenverbindungen zwischen den Ufern,.

Demzufolge ist es möglich, dass sich bei einer Abwägung eine Konstellation als beste Gebietsänderungsmaßnahme herausstellen wird, die beispielsweise an zweiter oder fünfter Stelle einer einzelgemeindlichen Betrachtung steht. Die Untersuchungsergebnisse des Professors Dr. Junkernheinrich sollen eine Grundlage für die Abwägungs- und Entscheidungsprozesse zu den Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden sein.

Gebietsänderungsmaßnahmen

Folgende Gebietsänderungsmaßnahmen sind nicht auf freiwilliger Basis gesetzlich geregelt worden:

Normenkontrollverfahren

Zu folgenden Landesgesetzen haben kommunale Gebietskörperschaften Normenkontrolle beim Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz beantragt:

  • Eingliederung der verbandsfreien Stadt Herdorf in die Verbandsgemeinde Daaden.                                         Antragsstellerinnen: Stadt Herdorf und Verbandsgemeinde Daaden
  • Eingliederung der Verbandsgemeinde Maikammer in die Verbandsgemeinde Edenkoben.                               Antragsstellerin: Verbandsgemeinde Maikammer
  • Eingliederung der Verbandsgemeinde Manderscheid in die Verbandsgemeinde Wittlich-Land.                         Antragsstellerinnen: Verbandsgemeinden Wittlich-Land und Manderscheid
  • Eingliederung der Verbandsgemeinde Irrel in die Verbandsgemeinde Neuerburg.                                           Antragsstellerin: Verbandsgemeinde Irrel
  • Bildung der neuen Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen-Wallhalben.                                                 Antragsstellerin: Verbandsgemeinde Wallhalben
  • Eingliederung der Verbandsgemeinde Hochspeyer in die Verbandsgemeinde Enkenbach-Alsenborn.                 Antragsstellerin: Verbandsgemeinde Enkenbach-Alsenborn
  • Bildung der neuen Verbandsgemeinde Traben-Trarbach.                                                                               Antragsstellerin: Verbandsgemeinde Kröv-Bausendorf

Über die Normenkontrollanträge ist wie folgt entschieden worden:

  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 8. Juni 2015, VGH N 18/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Maikammer in die Verbandsgemeinde Edenkoben
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 29. Juni 2015, VGH N 7/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Irrel in die Verbandsgemeinde Neuerburg 
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 26. Oktober 2015, VGH N 8/14, zum Landesgesetz über die Bildung der neuen Verbandsgemeinde Thaleischweiler-Fröschen-Wallhalben
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 26. Oktober 2015, VGH N 36/14, zum Landesgesetz über die Bildung der neuen Verbandsgemeinde Traben-Trarbach
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 11. Januar 2016, VGH N 10/14 und VGH N 25/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Manderscheid in die Verbandsgemeinde Wittlich-Land
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 29. Januar 2016, VGH N 11/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Hochspeyer in die Verbandsgemeinde Enkenbach-Alsenborn
  • Urteil des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 18. März 2016, VGH N 9/14 und VGH N 13/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der verbandsfreien Stadt Herdorf in die Verbandsgemeinde Daaden.

Zuvor hat der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz über Anträge von Verbandsgemeinden auf Erlass einstweiliger Anordnungen wie folgt beschlossen:

  • Beschluss des Verfassungsgerichtshofs Rheinland-Pfalz vom 23. Mai 2014, VGH A 26/14 und VGH A 28/14, zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Manderscheid in die Verbandsgemeinde Wittlich-Land und zum Landesgesetz über die Eingliederung der Verbandsgemeinde Hochspeyer in die Verbandsgemeinde Enkenbach-Alsenborn.

 

Weitere Umsetzung der Kommunal- und Verwaltungsreform

Auf der nächsten Stufe der Kommunal- und Verwaltungsreform soll die Optimierung der Verwaltungs- und kommunalen Gebietsstrukturen fortgesetzt werden. 

Zur Vorbereitung dieser Reformstufe sind umfangreiche wissenschaftliche Untersuchungen angelaufen.

Auf die wissenschaftlichen Untersuchungen haben sich die Landtagsfraktionen der SPD, der CDU und von Bündnis 90/Die Grünen und die Landesregierung verständigt. Ebenso ist zwischen den Landtagsfraktionen und der Landesregierung Einvernehmen erzielt worden, mit den Untersuchungen einen Wissenschaftlerkreis unter der Fedeführung des Herrn Professors Dr. Junkernheinrich und des Herrn Professors Dr. Ziekow zu beauftragen.

Das Konzept für die wissenschaftlichen Untersuchungen ist zwischen den Landtagsfraktionen und der Landesregierung unter Einbindung der kommunalen Spitzenverbände abgestimmt worden.

Die Untersuchungen werden sich auf folgende Themenbereiche erstrecken:

  • Demografische Entwicklung, Raumordnung und Landesplanung,
  • Organisation für die kommunalen Ebenen und die Landesverwaltung sowie Funktionalität der künftigen Aufgabenstruktur (Optimierung der Aufgabenzuordnungen und der Organisationsstrukturen in aufgabenbezogener Betrachtung, rechtlicher Rahmen und rechtliche Bewertung der vorgeschlagenen Aufgabenstruktur),
  • Gebietsstrukturen und Finanzen (Entwicklung von Bewertungsrahmen und Vorschlägen, verfassungsrechtlicher Rahmen und rechtliche Bewertung der vorgeschlagenen Gebietsstrukturen),
  • Landesorganisationsgesetz,
  • Gesetzesfolgenabschätzung,
  • Kommunalrechtliche Fragen und Folgerungen und
  • Bürgerbeteiligung.

Für die Untersuchungen ist ein Zeitraum von 18 Monaten veranschlagt.

Die Leitlinien des Landesgesetzes über die Grundsätze der Kommunal- und Verwaltungsreform für Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden werden durch die Untersuchungen nicht berührt. Mithin werden auch die weiteren Gebietsänderungen von verbandsfreien Gemeinden und Verbandsgemeinden nach Maßgabe dieses Landesgesetzes erfolgen.